医管局不能简单照搬原来卫生局管理公立医院的办法，而要将公立医院的人才物等微观管理权力下放给医院本身，自己仅仅履行所有者的宏观监管职能，这便是所谓的“管办分离”

医院管理局究竟应该管什么？

蔡江南

为了推进公立医院改革，实现管办分离，政府最近鼓励各地进行医院管理局模式的探索。香港较早实行了医管局模式，并取得了一定的成功，这也许是促使政府下此决心的一个重要原因。医管局是代表政府对公立医院实行监管的部门，可以是政府的一个部门，也可以是一个准政府机构，即事业单位。严格来说，医管局并不管理所有医院，而只是公立医院的政府管理机构。

政府已经有了卫生部门（卫生局）来管理，是否还有必要再成立一个新的机构来管理公立医院？医管局是否会成为公立医院头上的又一个“婆婆”？为了避免增加不必要的管理成本，医管局究竟应该管什么？

只有了解政府卫生管理体制目前存在的问题，才能理解这一改革措施的必要性。目前，政府卫生管理部门担负了双重职能：一方面对整个卫生领域实行全行业监管，即制定政策条例、监管质量、防止垄断、管理市场准入等；另一方面又作为公立医疗机构的所有者，对公立医院实行监管。监管者与所有者两种职能之间可能发生利益冲突：监管者要求政府对一切医疗机构（包括公立和私立）一视同仁，而政府作为公立医院的所有者本身又是被监管的对象。自己对自己监管，难以做到对所有被监管对象一视同仁。

因此，为了使政府卫生部门更好的履实行全行业监管职能，需要将政府的所有者职能从监管者职能中分离和独立开来，这便是成立医管局的根本原因，也即是所谓的“政事分开”。鉴于此，如果将医管局设置为卫生局下面的一个下属单位，甚至成为卫生局内的一个科室，显然无法达到两权分离的目的。当然，如果公立医院的数目很少，便没有必要专门成立一个医管局，而可以考虑直接由国资委来履行国有资产管理者的职能就够了。

在目前政府卫生部门统揽一切的局面下，卫生局既无法履行好行业监管职能，又过多干预了公立医院内部的微观管理。因此，政府卫生部门需要充分履行好行业监管的本职，将直接管理公立医院的职能转交给医管局。但医管局不能简单照搬原来卫生局管理公立医院的办法，而要将公立医院的人才物等微观管理权力下放给医院本身，自己仅仅履行所有者的宏观监管职能，这便是所谓的“管办分离”。

医管局的功能可以划分为“监管”和“服务”两大部分。医管局在监管职能上可以学习香港医管局的经验，即通过控制资源、分配经费、强化审核、核算成本，以及对医院的财务进行监督等手段形成一套完善、行之有效的监管体系，并由此对所辖医院实行激励和制约。香港医管局监管体系的指导思想是在监管的基础上尽量多放权，尽量减少经济和行政干预，用启发引导的方式促进医院主观能动性的充分发挥。服务职能主要体现在为医院提供所需要的信息，例如制定统一的衡量医疗服务质量和费用的绩效指标，搜集和公布有关信息，为考核医院绩效、提高服务质量和降低医疗费用打下基础。

反之，如果医管局不分清红皂白，什么权力都想抓在自己手里的话，就会在公立医院头上制造出一个比原来卫生局还要厉害的新“婆婆”来，公立医院改革的路子就会变得更加艰难。所以，问题的关键不在于医管局这个机构是否有必要存在，关键还在于如何限定和发挥医管局的作用。搞的好，医管局便可以成为推进公立医院改革的领导力量。搞得不好，医管局会成为比卫生局更大的改革阻力。医管局只是一个工具，关键在于如何使用这个工具。

（此文发表于《医药经济报》，转载请注明）

（作者为美国麻省卫生福利部高级研究员、中欧商学院和上海财大兼职教授、中国经济体制改革研究会公共政策研究中心高级研究员）