Thursday, Jul 02nd

You are here: 研究与评论 健康政策 突发性疫情早期预警系统的完善:知识的力量与社会治理的引入

突发性疫情早期预警系统的完善:知识的力量与社会治理的引入

E-mail 打印 PDF

ChangCe Thinktank
当行政机制挤压了科学共同体的社群机制,出现治理失灵也就在所难免了

 

知识的力量与社会治理的引入

──突发性疫情早期预警系统的完善

 

摘要:突发性疫情的公共治理所面对的是一种未知的、不确定的事务。知识的增进、分享和使用,是其完善的动力之源,这一点在早期预警系统中尤为重要。对于疫情知识的增进来说,唯一可靠的承载者是科学家和专业人士,科学(专业)共同体社群机制的正常运作,是知识增进、分享和使用的保障。面对科学认知尚不完全明确并在不断变化中的突发性疫情,行政力量和行政机制的一统天下,常会呈现治理失灵。引入社会治理的理念,让科学(专业)共同体以独立自主的方式发挥社群机制,不断增进对疫情的科学认知和风险判断,并在公共行动的决策中发挥知识的力量,是早期预警体系现代化的关键。

 

顾昕,浙江大学公共管理学院教授,浙江大学社会治理研究院首席专家,浙江大学民生保障与公共治理研究中心专职研究员,北京大学国家治理研究院高级研究员。

基金项目:国家自然科学基金重点招标项目“提升基层医疗卫生服务能力研究”(编号:71734005);浙江省自然科学基金重大项目“基层医疗卫生机构综合运行机制研究”(编号:D19G030003)。

 

本文发表于《治理研究》2020年第2期总第192期,注释与参考文献请阅读原文

 

自文明诞生以来,突发性疫情就是人类社会的常态,只不过其爆发的时间、地点、速度和规模事先难以预知而已。在三千多年有文字记载的人类文明史中,各种传染病曾经在亚洲、欧洲、非洲、美洲等地肆虐。疫情不仅在各地造成广泛的破坏,而且还以不同的方式塑造着各地的文化与社会,甚至还影响到帝国的兴衰。可是,面对这类时常发生的事件,世界各地的公共治理体系出现纰漏、无措甚至混乱的情形,亦不鲜见。单就病毒性疫情引致的公共治理失灵之象,不仅出现在前现代时期,而且也频频发生在现代历史之中,包括发生在一些科技、经济、社会高度发达的国度,如美国。

 

2019年末、2020年初,一种新型冠状病毒引发的肺炎,从武汉爆发,蔓延全国,影响世界。新冠肺炎疫情的爆发,彰显出一个极为紧迫的社会需求,即突发性疫情公共治理体系和治理能力的现代化,无疑是中国国家治理体系和治理能力现代化的一项紧要内容,亟待大力推进。早在2003年之春,SARS疫情在中国曾酿成一场前所未有的公共卫生危机,也为突发性疫情的公共治理提供了深刻的教训。17年之后,新冠肺炎爆发又成为国家治理体系和能力的一次“大考”,为我们深入检讨突发性疫情的公共治理,尤其是疫情预警能力和应急管理能力,提供了又一个尽管无奈但却难得的机会。唯有对此深入检讨并大力改进,才能有助于健康中国在未来避免第二次“重蹈覆辙”。

 

突发性疫情公共治理体系和治理能力的现代化,重要一环在于社会治理理念的制度化落实,其中的核心在于提高社群机制的运作,让科学知识和专业判断在治理的每一个环节、每一个时段、每一个场景发挥其应有的力量,尤其是在早期预警之中。

 

中共中央于2019年11月5日发布的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(即十九届四中全会决议)提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,明确“社会治理是国家治理的重要方面”。放眼全球各地的执政党,将社会治理的理念提升到治国理政的高度,寥寥无几。此举无疑具有创新性和前瞻性。如何将这一高瞻远瞩的理念落实在各种制度和组织之上,是公共治理体系建设与创新所面临的重大挑战,这一点在突发性疫情的预警和应急管理上尤为凸显。

 

社会治理的内涵丰富,外延广泛,但在笔者看来,其核心包含三个相互关联的事项:(1)让社群机制运作起来;(2)让社会组织运作起来;(3)让行政机制、社群机制以及市场机制的运作形成互补嵌入性的格局。在本文所涉及的突发性疫情早期预警中,市场机制运作的空间并不存在,主要涉及行政机制和社群机制的运作及其关系问题。在不同的公共事务领域,社群机制的运作空间不同,社群以及社会组织的作用定位不同,不同治理机制互补协同的方式必然有所不同。这一点在突发性疫情早期预警和随后的应急管理中,如下文所述,有不同的体现。

 

在政治学、经济学、社会学和公共管理学等学术领域中,社群机制已经与行政机制、市场机制并列,成为协调人类行动以达成共赢目标的三大机制之一。公共管理学者奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)正是凭借对公共资源使用与维护中社群机制运作的先驱性研究,成为第一个获得诺贝尔经济学奖的女性。在奥斯特罗姆领衔的布鲁明顿学派(the Bioomington School)那里,社群机制的适用领域并不限于渔场、林场、河流等公共资源,而是遍及社会经济生活。可是,时至今日,对社群机制的重视,无论是在学术研究中,还是在公共管理的实践中,都远逊于行政机制和市场机制。这一点,无论是对于国家治理体系和治理能力的现代化,还是具体到突发性疫情公共治理的完善,都是不利的。

 

突发性疫情的公共治理,由很多相互关联的行动环节和行动领域所组成。限于篇幅,本文聚焦于一个环节和领域,即疫情的早期预警。我们可以把2019年12上旬到2020年1月中旬界定为新冠肺炎疫情的早期预警阶段,而把1月20日之后视为新冠肺炎疫情应急管理阶段。不言而喻,聚焦于疫情早期预警体系本身就具有重要意义。如果疫情早期预警体系失灵或者运转中出现较大的瑕疵,那么必将极大地有损于整个公共治理体系的正常运行。对疫情早期预警体系的研究,总结经验,汲取教训,无疑是突发性疫情公共治理研究的重中之重。

 

一、疫情早期预警体系: 专业知识与行政权力的关系

 

疫情早期预警体系涉及多方面的问题,但亟待梳理并加以探究的问题之一,在于专业知识与行政权力的关系,亦即如何让行政机制与社群机制相得益彰,从而使不同专业领域的科学共同体在疫情预警中发挥其应有的作用。在疫情早期预警中,唯有将科学(专业)共同体为核心而运作的社群机制署于中心位置,即俗称的C位,整个体系才有可能运转良好。

 

之所以如此,根本原因在于很多突发性疫情自身的特点,即未知性和不确定性。行政机制运作的方式是自上而下式的命令与控制(command and control),又被称为等级式治理(hierarchical governance),或自上而下型治理(top-down governance),常常出现在大型等级组织、政府机构和公共部门之中。当行政机制主导着一个国家的政治、经济、社会生活之时,这就构成了“行政化”的治理格局,亦即“官本位”的境况。

 

对确定性事务的治理,是行政治理所长。可是,无论行政力量多么强大,无论行政机制多么有效,都难以在未知性和不确定性的减弱上发挥主导作用,因为行政命令无从下达,行政管控也无以实施。行政命令与管控措施所依赖的科学认知,唯有通过科学(专业)共同体的努力工作,才能不断得以生产并得以增进,而科学(专业)共同体的工作,恰由社群机制才能加以有效协调。科学技术专业史的无数记载显示,行政力量对于这一社群机制的运作至关重要,即如果行政机制运作不当,就会有效抑制社群机制的正常运作和学术-专业共同体中的自由交流,最终阻滞科学认知的增进,也让公共利益蒙受损失。这一点在公共卫生领域亦有突出的体现。换言之,公共卫生领域行政机制和社群机制的互补嵌入性,即行政机制如何以增进而不是削弱社群机制的方式发挥作用,既是公共治理体系的核心问题之一,也应该是公共管理学术的重要课题之一。

 

所谓社群机制,是指一群相互关联的个体,基于共同的价值观、规范、认同和关注点,建立社群(共同体),以互惠协作和相互监督的方式,协调成员的努力,以达成社群集体利益的最大化。社群的规模有大有小,组织化的程度有高有低,组织化的形式也多种多样,既包括各种正式组织(如协会和非营利组织),也包括非正式社会网络(如联盟、合作伙伴、社会关系等)。社群治理组织化的具体表现方式多种多样,除了奥斯特罗姆深入研究过的社区组织之外,也包括法人(尤其是非营利性法人)治理、协会治理、联盟治理、网络治理等。科学(专业)共同体就是这样的社群。在同一个专业内部,尽管并不是所有的个体都相识,也并非朝夕相处,但依然相互关联,构成所谓“无形学院”,为社会源源不断地提供新的知识,并在科学共同体内部形成规范、权威和奖惩制度。当然,科学家还会以各种方式组织起来,组成各种各样的学会或协会。同时,17、18世纪群星闪耀的个体科学家今天已经不复存在了,科学家均受雇于各种正式组织,而这些组织的法人治理在不同程度上呈现为社群治理。一般而言,社群机制在法人治理中占主导位置的组织并不多,而在多数组织的法人治理中,行政机制和社群机制常常相互嵌入在一起。也有不少组织,行政机制在其法人治理中占据主导位置,从而形成了行政化的格局。

 

在当今中国,科学(专业)共同体无疑是存在的。只要科学家们按照科学规范撰写论文并寻求在学术刊物上发表,“无形学院”就在运作;只要医生们按照医学的专业规范在行医,医学共同体同样在运作。同时,中国还存在着专业学会,也存在着行业协会,同样存在着致力于科学技术研究和提供医疗服务的法人组织。在这里,关键的问题不是科学(专业共同体)是否在中国存在,社群机制是否在中国存在,而是两者在我们所考察的公共事务治理中是否正常发挥了作用。

 

在疫情公共治理体系中,有若干个科学(专业)共同体是至关重要的,其中包括:(1)病源追溯者和研究者,具体到新冠肺炎疫情,自然是病毒学家共同体;(2)临床医学共同体,负责病例的诊治,具体到新冠肺炎疫情,自然是呼吸科和感染科的临床医师共同体;(3)流行病学共同体以及更广范围的公共卫生学共同体。就这些科学共同体而言,无形学院是社群机制的运作方式之一,体现为科学界内部知识生产和传播的机制,也包括科学界内部权威和精英形成的机制,而有形的专业或社会组织也是其社群机制的另一种运作方式,这些专业-社会组织包括专业学会、医师协会、医院管理协会等。

 

尽管疫情在早期具有未知性和不确定性,但是,可以确知也可以确定的是,唯有让科学(专业)共同体运转起来,让社群机制有效运作,让医生和科学家发挥其应有的作用,疫情早期预警体系才能正常运转起来。中国当然需要杰出的科学家个体,但更加需要运转良好的科学共同体,更加需要正常运转的社群机制。

 

 

二、新冠肺炎疫情中的中国科学共同体

 

在新冠肺炎疫情爆发之后,中国科学共同体的表现,以某种出乎意料但又在情理之中的方式,引发了网络世界难免失焦的关注和热议。让我们重新聚焦,梳理一下几个直接相关的科学共同体在疫情早期预警期间的表现,以考察社群机制的运作情况。

 

(1)病毒学共同体

 

可以确定的是,在出现不明原因肺炎病例之后,中国内地的病毒学家在很短的时间内就找出了疫情病源,明确了致病病毒的归类,即与SARS、MERS等同属一个家族的一种冠状病毒,并很快完成了病毒的基因测序,其研究成果在国际学刊上快速刊出。1月12日,中国政府将新型冠状病毒基因序列信息与世界卫生组织分享。中国病毒学家的高效科研与中国政府的快速信息分享,赢得了国际学界和国际组织的惊叹和赞扬。

 

可以说,2019年12月出现在武汉的不明原因肺炎,到2020年1月上旬,就不再是“不明”的。在当时,依然不大明确的,是这个病毒的传染力和致死力。可是,既然这一病毒与SARS、MERS有近亲式的“平行”关系,其具有传染性和致死力的风险无疑是存在的,也是值得警惕的,仅凭常识就可做出这一判断并发出某些预警。但是,无论是对于公众还是对于医护人员来说,这种常识性的风险判断和预警在当时并不存在。

 

在疫情早期预警阶段,中国病毒学家是否做出过这样的风险判断以及是否向公共治理体系中其他重要相关者(如卫生行政部门、科技行政部门、教育行政部门等)传递过这样的判断,现在依然不得而知。当然,对新发现致病病毒的传染风险进行判断并在适当的渠道中加以传播,既不是病毒学家的专业职责,也不是其法定义务,尽管是其社会责任。在这一风险的判断上,病毒学家并不具有专业优势。真正能确认风险之存在及其程度高低的,是临床医生和流行病学专家。

 

事实上,社会各界对病毒学家疫情判断的认知也是如此。这在疫情应急管理阶段在中国内地网络世界出现有关“管轶逃兵事件”的众声喧哗中可以管窥一二。香港大学病毒学家管轶1月23日在接受财新网的采访时基于对武汉当时“封城”措施实施情况的观察表示,“疫情在武汉已经无法控制了,就连我这种也算‘身经百战’的人都要当逃兵”,引发中国内地网络世界的一片批评之声。事实上,在这次采访中,管轶做出了一个判断,即此次疫情比SARS要严重,并且感染规模“可能会是SARS的10倍起跳”。然而,作为病毒学家,他对新冠病毒传染性的判断并未引起网络公众的注意,而是同其“逃兵”的自嘲一起被斥为“胡言乱语”,并有网友质疑其作为病毒学家而不是防疫学家对病毒传染性判断的专业权威性。后来,当疫情爆发,引发科学家是否对权力和公众说真话的时候,网络舆情出现大反转,管轶又被不少自媒体视为一位说了一些不中听的真话的科学家。

 

在新冠肺炎疫情爆发的过程中,我们在病毒学领域观察到相当程度的社群缺位。以“无形学院”为特征的社群机制在病毒学研究的治理上发挥了积极的作用,也取得了显著的成效。中国不仅有若干病毒学研究团队快速完成研究工作并在国际学刊上发表研究成果,而且还在国际病毒学共同体成员均能进入的网站上公开了基础性信息,在国际科学共同体中快速分享了基础性知识。但是,在病毒学的公共沟通(包括与行政部门的沟通),尤其是涉及到有关病毒传染风险知识的公共沟通上,出现了社群的缺位,社群机制的缺位。

 

(2)医学共同体内部自发产生的风险意识

 

对任何疾病,无论病原明确与否,临床医生无疑是其传染性的最先判断者。在这里,需要注意的是,对传染原、传染路径、传染力度和范围加以明确,这是下文将讨论的流行病学家的专业领域,这同疾病传染风险的判断并不是一回事。显而易见,对于疫情早期预警体系来说,对疾病传染性的风险判断以及在医学共同体中风险判断与风险意识的传播,显然无需等待流行病学家的大部分专业研究完成之后。对疾病的科学认知尚不充分,并不能成为疫情风险判断有欠及时、有欠准确的托辞。风险性判断并不等于风险因果性确认。厘清这一差别,对于突发性疫情的公共治理,乃至对于任何风险的公共管理来说,都是极为重要的认知。

 

实际上,到2019年12月下旬,不明原因的肺炎病例在武汉的医疗机构已经不再是个例了,诸多医疗机构的医生对此神秘肺炎的传染性产生了风险意识,是自然而然的事情。然而,现在可以明确的事实是,医生个体的风险意识既没有受到医院管理层的重视,也没有在疾控体系以及卫生行政部门中受到重视,以致既没有在医疗体系内部转化为有组织的、系统性的防范行为,更没有转化为对政府和社会的预警行为。医学共同体内部的社群机制也没有发挥作用。不止如此,在医学共同体中自然产生的风险意识,无论是在社群内部的传播还是向社会外部的传播,都受到多重多部门行政力量的抑制。在此过程中,一个悲情人物出现了,他就是李文亮医生。

 

综合众多公开报道,如下事实是基本明确的:李文亮是武汉市中心医院的眼科医生,这家医院在12月30日前收治了7例不明原因肺炎病例。李文亮30日在其同学微信群谈论了本院的“疫情”,指出有可能有一种类似于SARS的病毒引发肺炎,提醒自己的同学及其家人防范病毒传染。当天下午,李文亮因“在互联网发布不实言论”而被武汉市公安局武昌分局中南路街派出所给予警示;次日,他还被武汉市卫健委询问是否认识到“造谣的错误”并被要求书写一份“不实消息外传”的反思和自我批评。1月8日,李文亮接诊病人时受到新冠病毒感染,10日出现症状,12日开始住院治疗,2月7日不治身故。

 

值得注意的是,早在1月3日,国际顶级科学学术和资讯刊物《科学》在其网站上发表了一篇内容颇为详尽的报道,题为“新型人类病毒?中国与海鲜市场关联的肺炎病例引发关注”,并在1月6日加以更新。该报道提到了武汉公安惩治网上传播未经确证消息的人,同时指出除了武汉卫健委通报中的信息外,相关疫情细节信息披露是严重缺乏的。对比中国科学相关媒体的反应,《科学》杂志记者对疫情信息公开性有所不足的意识,远远超前于其中国同行。直到在新冠肺炎疫情自1月20日呈现大爆发之后,中国新媒体世界才对“造谣者”遭到查处的事件发出了强烈的质疑。1月28日,最高人民法院官方微信公众号刊发了人民法院新闻传媒总社唐兴华撰写的文章,题为“治理有关新型肺炎的谣言问题,这篇文章说清楚了”,对这一社会质疑做出了回应,认为信息发布者发布的内容并非完全捏造,建议对涉及疫情的“虚假信息”理应保持宽容态度。李文亮身故之后,被全球性网络世界视为“吹哨人”而受到传统媒体和新媒体的普遍赞扬。2月7日,中共中央纪律检查委员会和中华人民共和国监察委员会共建的中央纪委国家监委网站发布了如下一句话的消息:“经中央批准,国家监察委员会决定派出调查组赴湖北省武汉市,就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查”。

 

无论国家监察委的调查结果如何,均不会妨碍我们做出如下基本判断,即在疫情爆发的早期,尤其是在12月下旬和1月上旬,医学共同体内部所形成的疫情风险意识遭到了漠视甚至压制。尤其是在1月上旬之后,当不明原因肺炎的致病原因已经明确之后,而且与SARS、MERS属于同一家族的一种新冠状病毒极有可能具有传染性,在医生那里,也属于一种常识性判断。然而,医学共同体对于其传染性的风险意识、临床探究以及信息传播,由于行政干预变成了“敏感地带”。当行政机制压制了医学共同体社群机制的正常运作,医学界就新冠肺炎传染力形成专业判断和科学认知及其传播的进程,出现了延后,哪怕这一延后仅仅是区区半个月甚至更短的十天,事后来看也导致了灾难性的结果。

 

(3)流行病学共同体以及中国疾控体系

 

任何突发性疫情的早期预警,最关键的决策依据是对传染性的判断,而这一判断的专业承载者无疑是流行病学共同体。细分一下,传染性判断包含两方面的判断,两者相互关联却又不尽相同:其一,可传染性的确认;其二,传染路径的确认。可传染性的确认,是疫情早期预警体系的核心工作,否则根本就构不成疫情。传染路径的确认必须以可传染性的确认为前提,但对于不少突发性疫情来说,在可传染性得到确认之后,多数传染路径的确认却依然需要较长的一段时间。

 

然而,无论传染路径的完全确认耗时多久,都不应该妨碍公共卫生专家尤其是流行病学家先行做出可传染性的判断和确认。科学新媒体平台、微信公众号《知识分子》在1月30日刊出一篇对美国加利福尼亚大学洛杉矶分校(UCLA)公共卫生学院、流行病学家张作风教授的采访,针对武汉市卫健委(以及国内一些流行病学家)一直声称没有人传人的证据、1月18日农历小年时武汉市政府似乎对疫情毫无警惕、百步亭社区还举办第20届“万家宴”活动、公共卫生尤其是流行病学专家“全线静悄悄”等现象,提出了全面的质疑。在张教授看来,新肺炎可传染性的判断,理应更早,贻误战机的可能性高度存在,因为在武汉最初的41个不明肺炎病例中,三分之一并不是因曝露于华南海鲜市场而感染,而这些人分别从其他地方的野生动物身上直接感染病毒的可能性微乎其微,人际传染的可能性无论如何不能排除。

 

对风险因素做出科学的因果确认是一回事,但是在疫情公共治理中对风险做出预警又是另一回事。从张作风教授的质疑中可以引申出一个判断,即中国流行病学共同体对此关键性的区别及其对于传染病控制这一公共行动的重要性,缺乏清晰的认知,而在中国疾控体系的制度建设中,风险警示和风险研究的作用,并没有区分开来,也没有就风险警示的制度化采取必要的行动。对许多事物的因果链进行科学的研究并加以确认,往往需要很长时间,但是疫情的风险警示却时不我待。

 

在中国,流行病学家以及专业研究领域更加广泛的公共卫生学家,基本上在三类机构工作,一类是中国疾病控制中心,第二类是专业性科研机构,第三类是大学的公共卫生学院。在后两类机构工作的流行病学家相当分散,而且常常无法直接接触到疫情爆发前后相关病例的资料和数据。对疫情病例开展流行病学调查的工作,主要由疾控中心的专家开展。

 

在世界各国,疾控机构都是国家公共卫生治理体系中居于核心位置的专业机构,负责流行病学调查并为疫情的早期预警和中后期的应急管理提供专业依据,并承担相当一部分行政组织职责。在突发性疫情的公共治理体系中,疾控体系的良好运转是重中之重。非常重要的是,在世界上的发达国家,公共卫生专业人员(包括流行病学家)无论是否全职受雇于疾控机构,都同属于一个专业-科学共同体,保持着良好的专业自主性和科学独立性。专业判断在疾控体系的信息发布以及相关公共政策的决策与执行上,都发挥举足轻重的作用。与之形成对照,中国疾控体系则构成一个高度等级化的科层机构,各级疾控中心是相应地方政府卫生行政部门所属的事业单位,缺乏专业自主性和独立性。

 

2003年,SARS疫情爆发凸显了中国疾控体系的孱弱,也为疾控体系的大规模能力建设提供了契机,但能力建设的强化并未伴随着体制的改变,其业务经常受制于同行政级别地方政府的干预。在很多情况下,这种政府干预呈现出政治性而非专业性,最典型的就是地方政府有时出于担心地方经济发展受到负面影响会阻挠疾控中心对疫情的专业性披露,当然有时也会出于争取上级政府拨款的考量(即所谓“财神跟着瘟神走”)而主动上报、甚至夸大当地的疫情。早在2013年,由中国新闻社主办的《中国新闻周刊》对此就有鲜活的报道。不幸的是,在新型病毒引发的肺炎已经呈现出明显的人际传染风险时,地方政府这一次的“淡化处理”延误了疫情早期预警体系的正常运作。

 

在疾控体系的能力建设上,有一项内容与新冠肺炎疫情的爆发直接相关,这就是传染病直报系统的建设。2019年2月25日,中国疾控中心主任高福院士在国家卫健委的一次例行新闻发布会上宣布,我国已建成全球规模最大、横向到边、纵向到底的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统,实现对39种法定传染病病例个案信息和突发公共卫生事件的实时、在线监测。简言之,任何医疗机构,只要有传染性疾病确诊,那么就必须登入这一直报系统,而纵向分级建立疾控机构均能接收到直报信息,而当地疾控机构的法定义务是针对直报病例展开流行病学调查。

 

新冠肺炎一开始是一种致病原因不明的肺炎。但值得注意的是,鉴于SARS疫情的教训,不明原因肺炎也在直报之列。可是,在临床实践中,是否将不明原因肺炎直报,取决于临床医生的判断以及医疗机构对直报的管理。在很多医疗机构,不明原因肺炎是否直报,这需要呼吸科和感染科做出专业判断,并获得管理层的批准,而不同医疗机构管理层的风险意识、责任意识和担当意识也大有不同。

 

早在1月下旬,中国疾控中心原副主任杨功焕在媒体采访中指出,传染病直报系统在新冠肺炎疫情早期究竟是否发挥了作用,并不清楚。她认为有必要关注、追问这套传染病疫情报告响应机制在此次武汉新型冠状病毒肺炎疫情中的运行情况。2月12日,杨功焕在接受自媒体深科技(DeepTech)的独家采访中再次表示,“我们有直报系统,这是我们中国的优势。但我们的优势没有发挥出来”。迄今为止,由于关于疾控体系在新冠肺炎疫情早期运作的信息并没有完全公开,我们无法获知在传染病直报体系中首次出现这一“不明原因肺炎”病例的准确时间。2月6日,作为湖北省肺炎疫情上报“第一人”,张继先被湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省卫生健康委员会给予“记大功”奖励。据报道,12月29日,张继先所在医院经研究后直接向省、市卫健委疾控处报告疑似疫情。从张继先被官方认定为疫情上报“第一人”来看,传染病直报系统在12月下旬之前没有工作,是一个可以实锤的事实。而且,张继先医生及其所在医院的疫情上报,是否采用了直报体系,也未可知。

 

上文对历史事实抽丝剥茧式的追溯表明,由于卫生行政部门及其所管控的疾控机构和公立医院构成了一个高度行政化的组织体系,以自上而下的命令与控制方式运作的行政机制主导了医疗、疾控和众多涉及公众健康事务的协调,这导致流行病学共同体几乎无法运作。对于绝大多数流行病学专家来说,疑似传染病的流行病学调查信息,尽管在直报系统中可能存在,但却无法获得。对于在疾控体系内部工作的流行病学家来说,专业判断依从于行政命令的情形并不鲜见。当流行病学共同体无法形成,且社群机制无法在流行病学专家作出独立的专业判断上发挥作用,那么疫情早期预警系统的失灵也就并不令人意外了。

 

在疫情爆发之后,网络世界的另一个爆点以极为扭曲的方式,显露出公众对疾控中心角色的质疑。一篇于1月29日预发表于《新英格兰医学学刊》官网上的英文论文,激发了公众(包括一些传统媒体与新媒体)对中国疾控中心主任高福的强烈质疑。这篇作者人数众多且高福既非第一作者也非通讯作者的论文,基于截至1月23日的425个病例流行病学调查信息所进行的回溯性分析,发现早在1月上旬就已经出现这种病毒性肺炎具有人际传染性的迹象。失焦的网络质疑矛头指向高福,质疑点从疾控中心是否对传染性存在隐瞒、拒发论文还是投入防疫,到科学家热衷于应该发表英文论文还是将论文写在中国大地等等,不一而足。无论网络上的质疑多么犀利甚至带有攻击性,但真正的问题,即作为疾控体系的科学支撑,流行病学共同体在突发性疫情早期预警体系中的作用究竟为何,依然模糊不清。

 

 

三、政府与社会的互动协同、行政机制与社群机制的互补嵌入

 

人类社会始终会面临着一些针对未知事务的公共治理,如突发性疫情。知识的增进、分享和使用,科学(专业)共同体社群机制的运作,无疑是突发性疫情公共治理完善的动力之源,这一点在早期预警系统中尤为重要。毕竟,对于疫情知识的增进来说,唯一可靠的承载者是科学家和专业人士。如果相关知识无法在科学-专业共同体中自由分享,不仅知识增进会遭到延滞,知识的使用,尤其是在攸关大局的政府决策中的使用,也会遭到扭曲。

 

在2003年SARS疫情中,《财经》杂志发表吴敬琏先生的一篇文章,题为“建设一个公开、透明、可问责的服务型政府”。让我们记录下吴文中有关“社群缺位”的论述:

 

整个社会的三百六十行,不论属于什么行业或领域,都被整合到一个以官职为本位的统一单调的行政科层体系中去。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化”体系,或者叫做“没有社会的国家(state without society)”。……这样的体系有一个致命的弱点,就是社群缺乏自组织能力,遇事只能依赖于政府的命令,任何非国家规定的项目或未经官员允准的活动都只能停顿下来,或者举步维艰。因而,在这样的体制下,不可能出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面,当然也不可能有经济文化的全面繁荣。……在这次SARS危机中,这种自组织能力薄弱、市民社会发育不良的缺陷使中国除了政府单打独斗,几乎没有社群组织有力量提供普及知识、募集资金、为患者和医疗人员家属提供服务等活动。……由于科学研究、医疗设施等社会机体都归并到了实行“官本位”的行政科层体系中去,对于病源和诊治方法的正误不是按照严格的学术规范和科研程序作出判断,而是由官员说了算,“谁的官大谁就是真理”,造成了重大的损失。有人说,中国的科学家在SARS面前整体打了败仗。其实在我看来,造成失败的并不是中国的科学家,而是行政化、官本位的科研体制。……看来,现在应该是开始填补这种“社群缺位”的时候了。发育良好的市民社会和社群组织不但可以从多方面弥补政府的不足,而且能够起到与政府工作良性互动的作用。

 

不幸的是,在SARS爆发后的17年后,在新冠肺炎疫情的公共管理中,我们再次明确地观察到社群缺位,观察到社群机制的缺位。同样,我们再次观察到行政化、“官本位”所带来的严重后果。在公共治理体系中,行政机制自有其独有的效力和效能。但是,如果行政力量的施为和行政机制的运作抑制了社群机制的运作,侵蚀了社会力量的角色,公共事务的治理并不能取得成功。科学家和科学共同体是重要的社会力量之一,抑制了科学社会组织和社群机制的运作,知识的力量就无从发挥,公共治理就会失灵。如果行政力量始终将专业自主性视为对行政机制运作的威胁,并将专业机构、专业人士、专业共同体(社群)都纳入行政化的体系之中,攸关公共政策决策科学性的专业判断自然会成为行政指导的奴仆。奥斯特罗姆的经典论著«公共资源的治理:集体行动制度的演进»一书总结了社群治理成功的八个条件,其中一条就是社群自组织治理要获得合法性,最起码要获得行政部门的认可。

 

笔者2014年在一篇讨论公共卫生治理变革的论文中曾经指出,

 

公共卫生以及更广范围的公共服务需要政府发挥积极的作用,但是政府没有必要甚至也没有可能扮演全能者的角色,高度行政化的组织和制度模式也不能带来善治。全球性公共服务治理变革之道正应了中国的一个古老智慧:有所不为才能有所为。只有中国政府大力推进自身的改革,优化行政机制的运作模式,拓展市场机制的运作空间,引入社群机制的运作框架,推动多种多样公私合作伙伴关系的形成,公共卫生的治理变革才能走上良性循环的轨道。

 

新冠肺炎的爆发,尤其是其早期预警系统中行政机制与社群机制关系的扭曲,显示中国公共卫生的治理变革依然任重道远。面对科学认知尚不完全明确并在不断变化中的突发性疫情,行政力量和行政机制的一统天下,时常会呈现治理失灵之况,是必然的。尤其是在突发性疫情的早期预警中,引入社会治理的理念,让科学(专业)共同体以独立自主的方式发挥社群机制,不断增进对疫情的科学认知和风险判断,至关重要。行政力量唯有激活社会,行政机制唯有与社群机制以互补的方式嵌入在一起,行政决策才能基于专业判断,并且保持公开透明。行政机制与社群机制的互补嵌入性,是突发性疫情公共治理体系和治理能力现代化的不二法门。

 

本文旨在通过梳理知识与权力的关系对突发性疫情早期预警公共治理的重要性,阐发一个基本的道理,即如果行政机制将社群机制挤压到仅有立锥之地,仅仅在科学研究的治理中有一席之地的话,涉及到公众利益的公共治理难免失灵。至于说行政机制与社群机制的互补嵌入性如何实现,尤其是在涉及到科学知识攸关的公共事务领域,知识与权力的关系及其对公共战略行动的影响,科学与公众的关系,在科学社会学、科学政治学以及公共管理的一些分支领域,都有大量的精深研究。限于篇幅以及目的,本文对这些问题无法展开,而这些都是中国社会科学学者亟待奋进的学术领域。