过去十年，以房价为主要目标的调控政策几乎都是错的，政府需要把政策目标从限制价格为主改为平衡供求关系
解决保障 其余交给市场
财新《中国改革》 2014年第1期
任志强
2013年12月的中央政治局会议和中央经济工作会议，对房地产政策的最新表述，可以概括为两句话：第一句是加强住房保障，第二句是改善宏观调控。今年的中央经济工作会议把住房保障放在了调控的前面，透露出新的调控思路的雏形——先解决保障的问题，剩余的交给市场。
房地产是一个长周期的行业，不能频繁出台调控政策。如果不到一个生产周期就进行调控，会出现逆向的效果，和货币政策产生冲突，形成双重压力。遗憾的是，最近十年来始终如此。短期频出的调控政策造成投向房地产的资金剧烈动荡，货币时松时紧，不能保持一个平衡的状态，结果可能是今年的货币供应多了，明年又迅速减少。同时，土地市场也随着短期调控政策波动频繁且剧烈，土地供应量有时负增长，有时高增长。房地产市场经常出现这样的情况，房子供应严重不足，地产商想盖房子，却因为上一阶段紧缩土地供应，而拿不到土地；或者是，地产商大规模拿地之后，房子尚未建成，调控即已开始，又不得不缩减投资。最后的结果就是房地产市场极不稳定。
过去十年，以房价为主要目标的调控政策几乎都是错的，只治标不治本。我们不能因为仅仅看患者发烧就吃退烧药，而不解决病根。房价是果，而不是因，在土地的严重垄断和供应不足中，形成了高企的价格。很多人以为是开发商把大量的土地拿走，最后导致中央划定18亿亩耕地红线。但事实上，住宅占土地供应的比例是极低的，大量的土地不是给了房屋建筑，而是园区、工矿、开发区等等，它们占用的土地远大于住宅的比例。从土地价格的变化就可以看出，住宅价格的涨幅是最快的，超过5倍，而工业土地只上涨了七成。道理很简单，前者供应量少，后者供应量多。
因此，房地产政策亟须转向市场化和长期化，建立以法治为基础的长效机制。政府需要把政策目标从以限制价格为主改为平衡供求关系。现在形成的共识是，先解决保障，其余的交给市场。给市场以时间，房地产才能平稳。
在过去的历史进程中，中国经历了两个城镇化的高峰：一是土地承包制之后，农民开始进城卖菜；二是允许兴办更多的私营企业，更多的农民工找到了工作。城镇化的下一个高峰将是此次三中全会之后。
十八届三中全会提出全面深化改革，让市场在资源配置中起决定性作用。这对房地产行业有深远影响。
在企业层面，十八届三中全会提出了混合所有制经济的改革，这可能为土地供应提供另外一个渠道。混合所有制经济，既有国企和民企交叉持股，也允许个人持股，特别是对国企员工实行个人持股。在很多城市，一些土地就能通过这种方式进入市场。在此之前，如果土地持有方没有开发资格，只能被政府收储后，通过招拍挂进入市场；现在可以混合所有制，能利用土地重组，重组完之后的开发权利不但可以和开发商分，也可以和管理层、员工分。这对土地市场的操作会有一定影响，也给一些落后产能、过剩产能的行业调整提供了一个新的机会，可以通过混合所有制的方法来安置老职工。
另一项是金融改革，也会对房地产企业产生很大的影响。房地产是资金密集型行业，资本市场的变化对房地产的影响非常大。大多数的房地产企业都想通过上市或其他办法去获得融资，但在过去几年很困难，房地产企业要再融资和扩股需要经过国土部的审核。到目前为止，国土部大概有十个回文到证监会，有八家通过，两家没通过，等待证监会复审。十八届三中全会之后，证监会已经就新股增发等问题迅速发文，我估计后面还有不少文件出台。很快，因为融资的放开和注册制的改革，不同企业的资金实力和规模能力会产生巨大的差别。
金融改革还有助于解决保障房的问题，比如公租房基金。依靠政府投资来背公租房建设可能保障不起，但如果变成不动产基金就能保障得起。2008年的政府工作报告提出了关于不动产基金的试点问题，但是后来没有执行，希望这一届政府能够推动房地产金融的改革。没有金融的支撑，房地产很难发展。我们今天看到，越来越多的地产公司去境外发展。一方面境外项目只需要5%－15%的自有资本金，其余的都可以通过资本市场融资；另一方面，境外的融资成本与境内有巨大差别，一些企业在境外融资成本大概只有2%－3%，算上人民币升值的因素，成本甚至是负的。而境内基本上在7%－12%之间，境内外资本市场相差十几个点，这将让不同企业之间拉开巨大的差距。
在土地层面，十八届三中全会决定中特别提到了城乡土地同价同权的问题，经营性集体土地入市也在政策上开闸。但是，要做到土地市场的城乡一体化，还非常困难。这先要做不动产的确权登记，摸清家底。不动产登记既包括城市也包括农村，既包括土地，也包括草原、林地、山地、河流和海洋，房屋登记只是其中的一项。这项工作过去分别归农业部、国土部等不同部门管，现在统一由国土资源部一个机构进行所有的产权登记。
另外，土地市场现在还有两个限定条件，一个是符合规划，一个是用途管制。每年中央政府给各个地方政府下发一定的用地指标，农村土地不一定能够进入指标内。同时，严格的用途管制也让农村土地难以入市。比如，如果政府没有将农村土地纳入规划，就不会给你修市政基础设施，也许农民可以自己修路，但是依然没有管道、污水处理和燃气等基础设施，这些都会影响农村土地的入市。实际上，地方政府也不可能短期迅速让大量的集体土地进入市场。另外，如果没有真正给农民赋予宅基地的财产权利，农村集体土地入市，也只是对农民权利的侵犯。
土地改革与户籍改革也息息相关、密不可分。如果没有户籍制度的改革，解决农民后续担心的问题，比如说养老、医疗、就业等，农民是不会轻易放弃农村的户籍和土地的。同样，如果没有土地改革，将农村宅基地的财产权利变成农民进城的资本和保障，户籍改革和城镇化也无从推进。从日本、韩国和台湾的经验看，城镇化对农村土地的消耗量是极少的，对耕地的占用量也是极少的。反而，通过城镇化让农村人均用地增加了，也没有因为城镇化减少土地供应。中国城镇化发展速度比别人慢，而且农村土地消耗量比别人大，原因就是户籍制度与土地制度改革不到位。农民进城不肯放弃农村的宅基地，不是因为农民想这么做，而是因为宅基地不能转换成进城的资本。
另外，中国的土地供应结构中，工业用地占比过大，住宅用地占比很小，这也导致我们的城镇化没有使耕地增加，反而面临18亿亩耕地红线的问题。当城镇化速度低于工业化速度的时候，就会看到城市里有大量的农民工，但他们没有城市户口，不能享受城市的很多福利。所以，新一届政府提出新型城镇化的概念，重点是人的城镇化。所谓人的城镇化，是指农业人口从第一产业转向第二或第三产业之后，才有可能形成真正的城镇化。我们第一产业的就业人口比重太高了，高到我们的农村用地人均上是短缺的。所以，必须把农村人口向城市输送。这些需要户籍制度改革的支撑。
房地产和房价的深层原因，问题其实在于市场化的不完全，土地供应和公共资源不是以市场化的方式来配置，政府垄断土地供给。地方官员希望用廉价的工业用地去换取GDP、投资和就业，然后把工业用地的价格转移到住宅用地上面，去让房价来承担，让老百姓来承担。相当于用住宅用地来补工业用地，加到住宅的价格里，这非常不合理。所以，第二次全国土地普查之后就提出要适度调高工业用地的价格，尽量让工业归工业，农业归农业，住宅归住宅。此外，公共资源不够均等化促成了大城市房价的上涨，也是城镇化发展过程中最大的难题。全国最好的100个小学，60个在北京和上海，其中35个在北京，剩下的一点由660个城市去分。全国最好的医院也大多集中的北京、上海。人口向北京、上海这样的特大城市集中，背后原因就是公共资源没有通过市场化的方式配置。
最终归结到制度层面的改革问题，就是三点：一是能不能做到市场决定资源配置；二是能不能做到市场决定价格；三是自由选择权利能不能归于消费者。但这不是短期可以做到的，我们还有相当的距离。自由选择消费的权利与政府以行政手段强制限购一定是对立的，这个对立就是政府是要以限制价格为主，还是以调节市场供求关系为主。
任何一次改革都会面临利益调整。不管新出台什么样的房地产政策，都应该更加市场化，让市场发挥决定性作用，这样才能更加符合市场经济的规律。■
