国家要转型，要发展，不在于短期内引进了多少外资，建了多少楼，修了多少路，搭了多少桥，关键要有完善、科学的政治体制
缅甸民选政府上台 曾经历三次失败转型
宋清润
缅甸国家和平与发展委员会主席丹瑞大将签署和发委 2011 年 5 号声明，决定自联邦官员在联邦议会宣誓就职起撤销各级和发委，完成国家立法、司法和行政权力的交接。缅甸当选总统吴登盛当天在联邦议会全体会议上宣誓就任缅甸联邦共和国总统，两位副总统吴丁昂敏乌和赛貌康也宣誓就职。新政府共设立 34 个部、任命 30 位部长（其中 4 人兼任两个部长职位），政府部长、各省邦以及少数民族自治州（县）的主要官员也正式就职。去年 11 月 7日大选后组成的政府正式取代军人政府接管国家权力。本届民选政府也是缅甸自 1962 年建立军政府以来的首个民选政府，在缅甸历史上具有里程碑意义。
缅甸曾经历三次失败转型
第一次是 1948－1962 年，吴努总理领导的议会民主制运行失败，国家陷入无休止的政治争斗和内战之中。缅甸独立后，国内阶级矛盾和民族矛盾日益突出。1948 年 3 月，爆发仰光工人总罢工。少数民族地方武装也开始武装反抗中央政府。1949 年初，克伦族武装一度攻至距离仰光仅 20 公里处。缅甸政府内部各派系争斗激烈，又出现学生罢课、工人罢工的严峻局面，1958 年至 1960 年，奈温将军组成看守政府。1960 年大选，吴努再次执政，仍然无法控制乱局，最终酿成 1962 年政变。 议会民主制一度被某些西方人士视为缅甸政治发展的模板，但其最终并未推动缅甸从殖民一跃成为一个政治稳定、经济发展、民族和谐的现代化国家，反而成为缅甸政治转型史上的败笔。 究其原因，主要是议会民主制不符合缅甸当时的国情：一是缅甸刚刚摆脱英、日两国近一个世纪的殖民统治和二战摧残，经济、社会十分落后，并畸形发展，不具备建立议会制民主的基本条件。二是议会民主制建立的中央政府软弱、低效，执政的反法西斯人民自由同盟内部忙于争权夺利，不能应对国内严重的阶级和民族矛盾。
第二次是奈温领导的军人统治最终崩溃，缅甸政治转型再度受挫。奈温将军 1962 年发动政变，稳定局势，建立社会主义纲领党一党制和“革命委员会”的军人统治，执政 26 年。奈温执政后期，体制僵化，内战不断，国家孤立于国际社会。缅甸 1987 年沦为世界最贫穷国家之一，民怨累积，1988 年陷入全国性动荡，政府镇压民众集会失败，奈温辞职。奈温军人统治失败的原因主要有：一是体制僵化，军人不谙治国之术。奈温政府推行的国有化和中央集权的计划经济政策使缅甸经济长期困难，矛盾丛生。奈温政府与国际社会交往较少，西方对缅甸的投资与援助越来越少。 二是奈温政府与少数民族地方武装无法和解，国家长期内战，政府财政支出的 1/3 用于军费开支，无心也无力发展经济。
第三次是 1990 年大选乱局，再次证明缅甸政治转型仍不能走西方民主之路。1988 年 9月，苏貌将军再度发动政变，接管政权，实行宵禁和戒严，禁止民众公开集会。同时，昂山素季等领导成立全国民主联盟，进行反对军人政府的民主斗争。政府为安抚民心，1990 年举行大选。全国民主联盟赢得 485 个议席中的 396 个，而亲政府的民族团结党仅获得 10 个议席。军政府提出“先制宪，后交权”，执政至 2011 年 3 月，其与昂山素季和全国民主联盟的矛盾激化。此次政治转型失败的主要原因有：一是奈温执政对新军政府的负面影响仍在，新政府执政初期的高压措施失去民心。二是军人过高估计己方实力，又对迅速崛起的昂山素季和全国民主联盟防范不力，整体备选不充分。三是大选是长期主政的军人势力和新兴民主势力的一次激烈对决，民主势力掌权很可能清算军人集团，导致军方不敢交权。此后，军政府不仅面对昂山素季和全国民主联盟的长期斗争，还面临美欧的长期制裁和施压。毕竟军人统治不符合世界民主潮流，缅甸政府必须在合适时机再度举行大选，而且，越早举行选举就意味着更早地缓解内外高压。
新政府有望开启转型与发展大门
鉴于 1990 年大选出现的严重乱局，缅甸政府精心筹备此次大选，推出七步民主路线图，稳步推进大选进程。和发委扶植联邦巩固与发展党赢得大选，占据联邦及省邦议会多数议席。西方尽管批评大选不公，却未采取强化制裁等实质施压措施。2010 年 12 月 7－10 日，美国副助理国务卿约瑟夫•云在缅甸大选后仅一个多月即访问缅甸，会见缅甸外长吴年温、反对派领导人昂山素季以及多个政党的领导人。此访是美国向缅甸以及国际社会发出的一个信号：美国尽管批评缅甸大选，仍然希望与缅甸保持接触。
缅甸政治发展历程坎坷，由此带来的是体制僵化、社会矛盾累积、国家落后、民生艰难，整个社会迫切需要转型与发展，可谓“五十年等得太久，要只争朝夕”。新政府（包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等权力机构）的上台为国家转型提供了重要机遇，这种机遇是在过去半世纪中所没有过的。此次大选较为平稳顺利地产生了半世纪以来首个民选政府（军事机构除外），这本身就是对缅甸政治转型的一大贡献，因为它开启了新的转型进程，这是迈出了关键一步，转型大门一旦打开就很难再度关闭。从 1962 年至 2011 年初，缅甸经历了近半世纪的军人统治。而从 1990 年大选后的乱局导致军政府拒绝交权，一直到顺利举行此次大选共耗时 20 年。如果此次大选再度失控，就需要军政府继续执政下去，稳定局面，重新耗费很长时间再次组织大选。
此次国家转型有了稳定的机制保障。国家要转型，要发展，不在于短期内引进了多少外资，建了多少楼，修了多少路，搭了多少桥，关键要有完善、科学的政治体制。新政府的上台结束了军政府的一元政治体制，建立了立法、司法、行政、军事、执政党等五大权力机构，整个政治架构比较完善、均衡，顺应国家发展需要。未来的政治运行有强有力的宪法和制度保障，使此次政治转型可能较前几次更为规范和顺畅。宪法具有很强的权威性和稳定性，规定了严格的修宪门槛，修改宪法条文至少需要议会 3/4 以上的议员同意，即军队议员完全可以否决任何不利于国家政治转型的修宪行为，对军方主导的政治转型形成有力保障。而且，国防军总司令有权任命军人直接出任内政、国防和边境事务三个关键部长，其他部长中也有不少退役军人，这使军人在政治生活中仍拥有很大发言权。未来，随着各个机构的运转和磨合，缅甸将有望逐步形成以军人集团为主导的多党制、权力逐步多元化的政治格局。这有利于缅甸在保持稳定的情况下，逐渐推动政治转型。
新政府具有一定的包容性，高官更加年轻化、专业化，决策也将更为科学和灵活，形象将大为改善，利于施政。缅甸第二副总统赛貌康是少数民族掸族人，而过去五十年，少数民族人士从未担任如此要职。在联邦以及地方议会里，有不少少数民族议员和政党参政，民众参政机会大为增加，将促使政府更加关注民生。吴登盛总统今年 66 岁，两位副总统均为 61岁，部长们也大多五六十岁，较之刚退休的前和发委主席丹瑞（78 岁）更年轻。而且，新政府还吸引了一些大学校长、医生、商人、外交官等担任教育、卫生、工业发展、外交等部部长，这些技术官僚较以前的军人部长们更加专业化，他们制定和推行的政策将更为科学，更为灵活，更能使广大民众受益，从而推动国家发展，实现社会稳定，政府内外形象也将大为提升，这又将促进政府施政。国家转型与发展将进入一个良性循环的状态，国家将更加富有活力。缅甸资源丰富，其中天然气储量居世界第十位，随着体制的健全，政策越来越科学，国家有望很快发展繁荣起来。
然而，在看到缅甸面临转型发展机遇的同时，也应清醒认识到，缅甸这样一个贫穷落后的国家要建成国泰民安的和谐社会，难度很大。缅甸新政府还将面临少数民族武装“拥兵自立，占地自管”、昂山素季为首的反对派挑战、西方长期制裁等难题，任重道远。
（宋清润，中国现代国际关系研究院，长策智库 GMEP 特约研究员）
