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刘守英：农民工“积分落户”如何看？
Posted 周四, 2010年 06月 10日 By ChangCe
刘守英：农民工“积分落户”如何看？
2010年06月10日
总体上具有进步意义，但“土地不是交换户籍的条件”，“落户就要交出土地”的条款应予以纠正
【背景】6月7日，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》（下称《指导意见》），今后将“积极引导和鼓励农民工及其随迁人员通过积分制入户城镇、融入城镇”。政策规定，广东籍的农民工只要攒够规定的积分，原则上就可以落户城镇。
该《指导意见》规定，在广东省城镇务工的农民，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的，均可申请纳入积分登记。符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇（街道）或产权房屋所在地镇（街道）申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。
在权限设置上，该《指导意见》也充分赋予了地方自主权，既规定原则上农民工积满60分可申请入户，又明确具体入户的分值由各地根据当年入户计划和农民工积分排名情况调整确定。
其实，在广东省落户办法出台前三个月，浙江省宁波市就公布了《外来务工人员积分落户暂行办法》。在广东省内，中山市三年前就开始外来务工人员入户的探索。但据报道，截至目前，仅有100多人成功完成入户手续，而全都是历届“百佳外来务工人员”。
此次广东省出台的“积分落户”政策能否真的打破以往政策“画饼充饥”的尴尬局面，真正惠及广大外来务工人员？“积分落户”，几分真实几分虚？
国务院发展研究中心研究员刘守英认为，“积分落户”要解决的核心的问题是把对当地发展做出贡献的高技能工人纳入到城市体系中，促进当地工业化及城市化进程。从整体上看，这项政策与过去单向强调非本地工人“进城务工——赚钱回乡”的模式相比，有了很大的进步。
刘守英指出，在探索解决外地务工人员户籍政策方面，其他省份也曾做过一些探索，但由于各地城市化程度不一，许多政策都停留在理论层面，象征意义多于实际意义。这类政策能否有效促进地方城市化进程，关键是要看允许落户的条件以及落户后享受的待遇。
具体而言，只有做到落户当地的外来务工人员能与当地常住居民一样，享受同等的“居民待遇”，包括教育、社保、住房、社会救助等公共服务和社会保障，才能说这个政策确实产生了实效。
广东省此次出台的“积分落户”政策中已经明确，落户当地的农民工将享受和本地居民同等的义务教育、廉租房、社会救助等。可以说，这是农民工真正融入城市重要的判定标准，是“能够落地的城市化”。
对于公众质疑落户门槛是否太高，刘守英表示，由于公共资源相对有限，特别是发展较快的大中型城市已出现了严重的“城市病”，因此，当前一步到位地完全放开户籍限制并不现实。在如此前提下，设置一定的入籍门槛“无可厚非”。
同时，当地政府从本地发展角度考虑，在吸收外来劳动力的时候，必然会优先考虑对其产业升级有益的、高素质的人才，保证其后续经济发展。因此，初次设置的门槛偏高也在情理之中，并不能因此认定此类标准具有歧视性。
一项针对此政策的网调显示，约有四成的网友出于对公共资源被挤占的担忧，反对农民工落户当地。对此，刘守英认为，这样的网上民调也在“意料之内，情理之中”。因为该项政策并不是地方政府与外来务工人员的较量，而是本地原住民和外来务工群体的角力。
这样的情形“无法避免”：完全放开户籍制度不现实，但是完全禁止外来人口落户更不可能。目前，在许多经济发达地区，不管政府或公众是否承认，外来务工人口已经完成城市化进程，有落户的需求；而与此同时，周边的农民已开始分享城市化果实。
对于这些地区，唯一的出路只能是保证这些外来人口的就业、福利、社会保障等需求，解决这部分人口的“落地”问题，允许其享受本地人享有的公共服务。这是农民工城市化转变中的重要一环。
刘守英认为，广东省试行的“积分落户“政策，强调要引导农民工落户县城和中心镇，“值得肯定和借鉴”。这是因为，大城市有其发展规模的限制，而其周边的中小城镇已经高度工业化，并逐渐向城市迈进，会有更多的空间接纳外来务工人口。
但是，刘守英也指出“积分落户”政策存在“硬伤”，即“用土地换城市户口”的问题。该《指导意见》规定，户籍在城市周边的人，如若落户城市，必须自愿将承包地交回，而这一规定显然与《农村土地承包法》、《物权法》相悖。
农民的土地权利与城市公民待遇不存在置换的问题。根据《物权法》和《农村土地承包法》规定，农地承包权是农民的一项财产权，同时农民也拥有其住所的完全产权和宅基地的使用权。地方政府不能以到城市落户为由，要求农民“交还”农地承包权和宅基地使用权。“土地不是交换户籍的条件”，对上述条款，应予以纠正。
最后，刘守英表示，该《指导意见》中关于积分的标准应当更加透明，相关的学历、技能、参保、贡献积分及减分标准仍需要进一步解释与细化。其次，在实施过程中，相关条件的审核应公平、公开、公正。第三，该文件没有涉及农民工原驻地与迁入地的社保、医疗、养老等政策对接问题，相关部门应制定更为详尽的细则。■
（财新记者 刘志洁 采写）
2010年06月10日
总体上具有进步意义，但“土地不是交换户籍的条件”，“落户就要交出土地”的条款应予以纠正
【背景】6月7日，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》（下称《指导意见》），今后将“积极引导和鼓励农民工及其随迁人员通过积分制入户城镇、融入城镇”。政策规定，广东籍的农民工只要攒够规定的积分，原则上就可以落户城镇。
该《指导意见》规定，在广东省城镇务工的农民，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的，均可申请纳入积分登记。符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇（街道）或产权房屋所在地镇（街道）申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。
在权限设置上，该《指导意见》也充分赋予了地方自主权，既规定原则上农民工积满60分可申请入户，又明确具体入户的分值由各地根据当年入户计划和农民工积分排名情况调整确定。
其实，在广东省落户办法出台前三个月，浙江省宁波市就公布了《外来务工人员积分落户暂行办法》。在广东省内，中山市三年前就开始外来务工人员入户的探索。但据报道，截至目前，仅有100多人成功完成入户手续，而全都是历届“百佳外来务工人员”。
此次广东省出台的“积分落户”政策能否真的打破以往政策“画饼充饥”的尴尬局面，真正惠及广大外来务工人员？“积分落户”，几分真实几分虚？
国务院发展研究中心研究员刘守英认为，“积分落户”要解决的核心的问题是把对当地发展做出贡献的高技能工人纳入到城市体系中，促进当地工业化及城市化进程。从整体上看，这项政策与过去单向强调非本地工人“进城务工——赚钱回乡”的模式相比，有了很大的进步。
刘守英指出，在探索解决外地务工人员户籍政策方面，其他省份也曾做过一些探索，但由于各地城市化程度不一，许多政策都停留在理论层面，象征意义多于实际意义。这类政策能否有效促进地方城市化进程，关键是要看允许落户的条件以及落户后享受的待遇。
具体而言，只有做到落户当地的外来务工人员能与当地常住居民一样，享受同等的“居民待遇”，包括教育、社保、住房、社会救助等公共服务和社会保障，才能说这个政策确实产生了实效。
广东省此次出台的“积分落户”政策中已经明确，落户当地的农民工将享受和本地居民同等的义务教育、廉租房、社会救助等。可以说，这是农民工真正融入城市重要的判定标准，是“能够落地的城市化”。
对于公众质疑落户门槛是否太高，刘守英表示，由于公共资源相对有限，特别是发展较快的大中型城市已出现了严重的“城市病”，因此，当前一步到位地完全放开户籍限制并不现实。在如此前提下，设置一定的入籍门槛“无可厚非”。
同时，当地政府从本地发展角度考虑，在吸收外来劳动力的时候，必然会优先考虑对其产业升级有益的、高素质的人才，保证其后续经济发展。因此，初次设置的门槛偏高也在情理之中，并不能因此认定此类标准具有歧视性。
一项针对此政策的网调显示，约有四成的网友出于对公共资源被挤占的担忧，反对农民工落户当地。对此，刘守英认为，这样的网上民调也在“意料之内，情理之中”。因为该项政策并不是地方政府与外来务工人员的较量，而是本地原住民和外来务工群体的角力。
这样的情形“无法避免”：完全放开户籍制度不现实，但是完全禁止外来人口落户更不可能。目前，在许多经济发达地区，不管政府或公众是否承认，外来务工人口已经完成城市化进程，有落户的需求；而与此同时，周边的农民已开始分享城市化果实。
对于这些地区，唯一的出路只能是保证这些外来人口的就业、福利、社会保障等需求，解决这部分人口的“落地”问题，允许其享受本地人享有的公共服务。这是农民工城市化转变中的重要一环。
刘守英认为，广东省试行的“积分落户“政策，强调要引导农民工落户县城和中心镇，“值得肯定和借鉴”。这是因为，大城市有其发展规模的限制，而其周边的中小城镇已经高度工业化，并逐渐向城市迈进，会有更多的空间接纳外来务工人口。
但是，刘守英也指出“积分落户”政策存在“硬伤”，即“用土地换城市户口”的问题。该《指导意见》规定，户籍在城市周边的人，如若落户城市，必须自愿将承包地交回，而这一规定显然与《农村土地承包法》、《物权法》相悖。
农民的土地权利与城市公民待遇不存在置换的问题。根据《物权法》和《农村土地承包法》规定，农地承包权是农民的一项财产权，同时农民也拥有其住所的完全产权和宅基地的使用权。地方政府不能以到城市落户为由，要求农民“交还”农地承包权和宅基地使用权。“土地不是交换户籍的条件”，对上述条款，应予以纠正。
最后，刘守英表示，该《指导意见》中关于积分的标准应当更加透明，相关的学历、技能、参保、贡献积分及减分标准仍需要进一步解释与细化。其次，在实施过程中，相关条件的审核应公平、公开、公正。第三，该文件没有涉及农民工原驻地与迁入地的社保、医疗、养老等政策对接问题，相关部门应制定更为详尽的细则。■
（财新记者 刘志洁 采写）
